随着城市新增需求不断涌现，原来规划的土地用途和容积率必然会与新出现的市场需求出现错配。这种因功能缺失导致的错配在城市老城区尤其明显，城市更新其中一个重要的目标，就是弥补这种功能的缺失。在一个建成区里，土地基本可以分成两类，一类是出让土地，土地使用权按照一定年限让渡给受益人；一类是划拨土地，土地免费用于不同公共用途，原则上土地仍属于政府所有。划拨土地一般是城市政府为配置公共服务、以无偿无限期的方式提供的。这类土地占据城市建设用地近40%比重，存量巨大，由于政府没有在公开市场上让渡产权，改变用途无需产权重置，如果能通过再开发应对新出现的城市需求，成本会远低于使用出让土地。

实景照

　　一、划拨土地再利用的障碍

　　划拨土地再利用一个最大的制度障碍，就是大众对“公共服务应该是免费的”存在错误认识。一旦涉及收费，就很容易引起舆论热议甚至公关危机，相关审计也极大增加了划拨土地使用的不确定性。实际上，任何公共服务和基础设施都是收费的，差别只是收费方式不同。

真正阻碍划拨土地转用为有收益用途的，是由于划拨土地是通过非市场途径无偿获得，如果允许其用于商业目的，实际使用者就有强大的动机在两类土地间套利，显然这对于通过市场付费的同种用途的出让土地是不公平的。也正因如此，超出划拨目录的用途对于划拨土地而言是严格禁止的。理解这一点，就可以理解对划拨土地的再利用，不是不能收费，而是要看收费之后如何使用和分配，其用途是否会对市场造成冲击。城市政府有大量存量的划拨土地，由于运营维护公共服务收不抵支而成为负资产，如果利用新增的城市需求通过再利用进行收费形成正向现金流，不仅不会冲击市场，还能满足新增市场需求，弥补规划缺失，盘活存量公共资产。

　　二、如何利用划拨土地

　　1、只适应缺失的用途。为了弥补城市里规划功能和市场需求随时间出现的错配，同时避免对现有土地市场的冲击，划拨土地再利用首要的一条原则，就是要将其局限在原来规划里没有的用途，一个和厦门大学访客中心类似的例子就是厦门“五一广场”地下空间的商业利用。同为划拨土地，“五一广场”周边商业功能严重缺失，项目利用厦门政府地下空间鼓励开发政策，在广场地下引进“大润发”超市，满足了新增的城市需求。划拨土地新增用途和再利用，必须满足以下三个条件：划拨土地再利用不能损害原有功能；新增的功能不能对区域产生负外部性；新增功能不能影响用地周边已出让土地的市场价值和相关权益。

　　2、再利用要以“租”为主，收益归“公”。划拨土地再利用的收费方法有两种：一是持续性收（收“租”），政府根据区域周边市场价格公布不同功能对应的“土地收益金”，向新增功能的经营者以年度收取，如果政府想要鼓励这个片区划拨用地某种功能的再利用，可以通过调节收益金来实现；二是一次性收（收“费”），如果涉及划拨土地的分层再利用，新增功能可以在空间上对产权进行分层出让，通过招拍挂，收取相应的土地出让金（例如地铁上盖的综合开发模式中也是地上商业部分出让，地下地铁部分划拨形式）。如果出让后土地产权人想要根据市场需求继续调整用途，则仍按照对应用途的“土地收益金”以年度缴纳。

　　对比两种定价模式，分层拍卖本质上和新增供地是一样的，一旦市场需求出现变化，没有到期的土地用途很难及时作出调整。但城市进入存量为主的发展阶段需求常滞后于规划产生，对划拨土地的再利用难以通过提前规划和审批实现，政府不改变土地划拨属性，采用“租”的第一种方式，要比采用一次性出让的第二种模式，更能适应未来需求的变化。因此，原来增量阶段一次性“事前收费”的定价模式，应当逐步转为存量阶段根据市场变化“事后收租”的模式。

　　城市更新的正确做法是通过更新过时的政策匹配新的市场需求，让市场在经济中起到决定性作用。如果能设计匹配划拨土地满足新增城市需求的路径和方法，将会释放巨量城市潜在的价值，实现资产收益的最大化，从而实现让全民所有自然资源保值增值的目标。如厦门大学访客中心案和南宁慧泊停车案一样，是城市增长转型的先行探索。既然是先行，就一定有缺陷和不足，面对争议正确的做法是通过改革修补探索中发现的缺陷，而不是忙于卸责。我们不能嘴上鼓励改革，行动上却畏惧甚至扼杀创新探索。慧泊停车案表明，企图通过匆忙的认错自保，其后果有时比有瑕疵的探索危害更大，因为它阻塞未来改革的道路。

（作者单位：中国城市规划设计研究院）